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为什么在城市更新中会有“大拆大建”?
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  近期,有关部委下发了关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知。应该说,这个通知来得比较及时。城市更新成为一股热潮,大拆大建的势头在有些地方越演越烈,主管部门发文,会对出现的问题有所纠偏。

  什么是“大拆大建”?为什么大拆大建的生命力那么强?一纸通知能不能管住大拆大建?这些还需要去研究。

  翻看西方国家城市发展的历史,可以看到,“大拆大建”走上城市发展的舞台时,基本上是一个中性词,它代表一种城市改造的方式。比较突出的是,在第二次世界大战以后的二三十年时间跨度范围中,美英法等国针对贫民窟进行清理,有过大拆大建的阶段。

  2013年我们国家开始进行大规模的棚户区改造。棚户区是指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域。棚户区改造工作规模与力度大,从形式上讲近乎于“大拆大建”,但它总体上还是取得了较好的效果。

  所以,要批判的不是“大拆大建”这种形象的说法,而是要搞清楚大拆大建、小拆小建、微拆微建、不拆而建等等,为什么都有其适用的阶段、适用范围与合适场景?在当前的城市更新中,很显然,大拆大建的范围与对象都过了头,方式与方法存在诸多问题,偏离了城市更新的要求,影响到高质量发展,因此要对大拆大建进行全面有力的纠偏,以促进城市更新稳健发展。

  前些年在特色小镇、新城新区建设中,都曾有过大拆大建。这次在城市更新过程中,大拆大建又成为热点并成为批判的对象。有关部门发出通知,强调防止这些大拆大建的行为,这是完全必要的。但从根本上讲,要防止大拆大建,关键还是要在城市发展中建立系统性的内在的约束机制。

  首先是要在政治正确的前提下做到专业正确。一直以来,都有地方政府大搞“形象工程”,大搞“造城运动”,留下“半拉子园区”、烂尾楼等。近年来,这些现象有所收敛。回溯这类问题的产生,深层次原因之一就是有的地方政府以“政治正确”为名,放弃了“专业正确”,漫无边际地泛化上级政策的内涵并最大化地为我所用。在城市更新中,有的地方其实并不确切把握城市更新的基本内涵与要求,在不具备大规模开展城市更新的必要性与相应条件的情况下,仍然不切实际地制定了雄心勃勃的庞大计划,采取了超常规的手法,这就必然催生出一批大拆大建的项目。

  其次,政策、规划与法律的约束力有待增强。这里面有两个方面,一是政策出台时,通常相应的细则还不完善,所以各地蜂拥而上。城市研究的专家们注意到一个现象,近年来,政策出台“打补丁”现象突出。就一项城市发展的政策而言,第一个政策往往是“鼓励发展”,引发的行为是一哄而上。紧跟着是地方实践中出现问题,相关部门就要再来一次“治理整顿”。当治理整顿过了头,影响到了当初既定的目标,这时就再需要补一个文件,强调“仍要促进健康发展”。这固然说明了有关部门相机决策的机制渐趋健全,但也说明:政策文件在出台之前,需要更周全些,把目标与路径想得更清楚,把总体规划制定得更加科学、精准。此外,比较突出的问题是,已有的规划或法律,在一些部门的实际工作中没有得到严格遵守,比如有的地方在城市更新中突破了针对道路控制的“红线”,踩踏了针对城市公共绿地、公园、单位绿地和环城绿地的“绿线”等等。城市更新是城市发展的行为,需要许多政策、法律创新,但并不等于可以不拿原有的规划当回事。

  第三,专家和媒体公众的监督力量需要强化。比如,近年来,有不少专家与媒体在呼吁不随意改老地名,不伐移老树,不能贪大、求洋等等,但这些声音与“推土机”的轰鸣声相比仍然较弱。这里面,专家和媒体公众监督的力量不够,一大原因是这类监督停留在“泛泛而谈”上面,只讲一些原则性的话,不敢涉及到本地的具体项目。但是,如何让他们监督的声音得到保护,并且能被听到、被吸收,从而对现有的城市发展起到约束、警醒作用,这就需要更加直接有效的制度安排。

  最后,对城市发展各类“技法”的育成需要更加广泛深入。一位城市规划学家说,城市的生长,并不是单纯的疆域扩张,而是传承历史创新未来的过程,使其焕发出全新的时代能量。结合到城市更新来讲,在大拆大建之外,确实有各类传承文化、创新发展的手段方法,但这需要更多的领导、专家、投资者与市民去认识和掌握。中国确实到了需要开展城市更新的阶段,但各方对城市的认识、对城市更新能力的掌握可能与城市发展的要求还有一段距离。

  为了防止大拆大建,要从约束政府行为、强化法律与规划的作用、加强有效监督、创新城市更新手法等方面入手,更多实施小拆小建、微拆微建甚至是不拆而建,实现更高质量的城市更新。

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