意大利反垄断法及执法体系对我国建立反垄断体制的启示

（驻意大利经商处，2007年11月）

前言

意大利在反垄断立法方面是采取分立立法体系的代表性国家。在反垄断法方面意大利有专门法典，即意大利1990年通过的《竞争和公平交易法》。该法主要包括：禁止限制自由竞争协议、禁止滥用独占地位、合并和收购的核准禁止，该法又被称为意大利竞争法。

在反垄断执法体系方面，与美国反托拉斯执法主体多元化不同，意大利反垄断执法主体为单一机构----意大利竞争局（the Italian Competition Authority），竞争局是执行《竞争和公平交易法》的专门机构，其执法过程简明、温和。本文将扼要介绍意大利反垄断立法体系及其执法机构的组织结构、运作机制及执法手段等，并提出对我国建立反垄断体制的几点思考。

　　一、意大利反垄断立法体系

意大利反垄断法的立法体系是现存欧盟反垄断法的辅助性立法，任何行为即使仅局限于意大利市场，也仅在不适用欧盟反垄断法的前提下才适用意大利反垄断法，且其解释遵循欧盟反垄断法所包含的原则。

意大利反垄断法体系的核心法律是1990年颁布的第287号法律，也就是意大利《竞争和公平交易法》。在此法的基础上，1998年又颁布了217/98号总统法令，补充规定了反垄断调查程序等事项。此外，根据市场发展变化的需要，意大利政府还针对企业通过广告利用误导、欺骗或比较性宣传获得优势地位或干扰正常公平的市场竞争的行为，于1992年颁布了74/92号司法法令，对误导性和比较性广告进行了法律约束。随后，政府于1996年颁布了627/96号总统法令，规定了对误导性和比较性广告投诉的标准格式和投诉要求等。

    （一）《竞争和公平交易法》

《竞争和公平交易法》的颁布，标志着意大利反垄断立法的开始。该法案的主要目的是保护自由竞争和公平交易，并以此保障对经济的激励。

《竞争和公平交易法》的第一部分对垄断、控制等概念进行了界定，并对限制竞争性协议、滥用优势地位、合并和并购等行为做了法律界定。第二部分是成立竞争局的法律依据，明确了竞争局的职责、权力、组织形式、执法手段等。第三部分明确了竞争局的调查权和对政府的建议权。第四部分明确了政府对企业集中行为的监管权。第五部分对处罚、财政支持、司法程序等进行了阐述。

该法最创新的部分是对工业实体向银行参股的限制。意大利的经济政策一直避免可能导致控制市场和操控经济的私人集团的大量增加的工业企业和银行的合并。该法规定，获得超过5%的银行持股权或其它控制权，应得到意大利中央银行的授权；收购股权超过1%、少于5%的，必须通知意大利中央银行；禁止工业企业拥有一家银行超过15%的股本。

（二）1998年217/98号总统法令

该法令是对《竞争和公平交易法》的补充和修订，这部法令进一步定义了意大利竞争局进行反垄断调查的规范和权力，明确了企业间签订联合性协议的通报制度，阐述了如何申请企业并购限制的豁免，规定了企业并购通报时需要申报的信息等。此外，该法令还规范了竞争局进行反垄断调查的工作程序，被调查人参与的义务以及其他相关人员提供信息的责任等。该法令解决了意大利竞争局在执法中遇到的问题，从立法上给予竞争局更大的支持。这部法令从立法和执法两方面完善了意政府对反垄断行为的控制。

（三）1992年74/92号司法法令

1992年颁布的74/92号司法法令是针对误导性和比较性广告的专门法令，该法令的目的是保护所有商业从业人员、工业企业、消费者和公众全体能够从广告中受益，反对误导、虚假广告，明确了对广告内容透明、真实的法律要求。该法对比较性广告、误导性广告进行了法律界定，明确了行政和司法对误导性广告的管理方法和补救措施，从立法角度对广告业的健康发展提供了保障。同时，该法令是赋予意大利竞争局管辖误导性和比较性广告的权力的法律依据。

（四）1996年627/96号总统法令

该法令是1992年74/92号法令的增补，该法令界定了受误导性或比较性广告损害的企业、个人或公共机构向竞争局提交的投诉的格式、内容等基本情况。

    二、意大利反垄断执法机构——竞争局

意大利竞争局（the Italian Competition Authority）是根据《竞争和公平交易法》设立的独立机关，不受政府和国会的干涉，它只依据法律赋予的使命独立履行职责并做出裁定。竞争局的经费由中央政府按年度预算拨付，从财力方面保障了竞争局的独立性。

    （一）竞争局的职责

①禁止限制竞争的协议；

②禁止滥用优势地位：制止利用优势地位提高商品或服务价格、推行强制条款或限制其他竞争者的市场进入等行为；

③禁止导致消除或限制竞争的并购交易：被收购的公司在意大利境内的累计营业额超过3900万欧元或参与收购的公司在意大利境内的营业额总和超过3亿8700万欧元时，意大利竞争局将对并购进行调查，防止并购行为增强收购方的优势地位，损害自由竞争；

④培育和保护自由、公平竞争的市场环境；

⑤保证市场的自由竞争，最终保护消费者利益；

⑥协助议会在反垄断立法方面与欧盟有关规定保持一致。

(二)竞争局的组织结构

意大利竞争局分为决策机构和执行机构两大体系，每个体系下设各自的分支机构。决策机构负责审议执行机构的反垄断调查报告并根据报告就是否违反反垄断法进行裁决。执行机构负责具体的调查工作和其他日常事务。

竞争局的决策机构采用委员会制度，采用简单多数的表决方式通过决议。该委员会由5人组成，包括一名主席和四名委员，他们均由意大利议会参、众两院的议长联合任命，任期为7年，不得连任。独立性和专业资深性是委员任用的主要标准，委员绝大部分来源于最高行政法院、审计法院、最高上诉法院的法官、大学终身教授或社会公认有名望的企业界代表。委员会下设主席办公室。主席办公室下设新闻办公室和对外联络办公室。 

竞争局的执行机构是以竞争局秘书长为核心的办事机构，秘书长经委员会主席提名、由意大利经济发展部部长任命，机构总分为调查总司和行政事务部门。

调查总司是意大利竞争局的核心部门，负责执行反垄断调查和损害竞争行为的分析工作，根据行业类别分为6个处：

① 基础工业和能源处；

② 食品和药品处；

③ 制造业和交通处；

④ 通讯业处；

⑤ 金融和邮政服务处；

⑥ 职业行为、休闲及其它服务处。

在调查总司中还两个辅助性机构，分别是：

⑦ 市场分析办公室；

⑧ 协调办公室。

行政事务性部门包括①秘书长办公室；②法律服务部；③文献和信息部；④行政管理和人事部。

意大利竞争局执行机构体系结构图

（三）意大利竞争局的工作程序

1、反垄断调查的程序

如竞争局收到投诉或竞争局掌握的信息表明存在某种干扰竞争的行为后,竞争局即可着手反垄断案件的调查工作：

① 将案件根据涉及的行业划分给调查总司的某调查处，该处展开初步调查，并根据初步调查结果决定是否开展全面调查；

② 如竞争局决定展开全面调查，竞争局应立刻通知涉案方。涉案方有权就案件进行陈述，并可在调查进行当中就案件提交各种书面报告进行辩护；

③ 通过调查，竞争局如发现涉案方确实存在违法行为，则至少在调查完成前30天向涉案方发出的“违规通知单”，指出违法事实和相关证据；

④ 调查结束时，竞争局将召集所有涉案方参加最终的听证会。负责调查的部门和竞争局委员会的全体成员都将出席听证会，讨论调查结果。

2、反垄断调查的期限

在收购和合并案件中，竞争局必须在30日之内决定是否发起调查，并必须在45日内完成该调查。

在限制竞争协议和滥用优势地位案件中，竞争局可根据案件的具体情况设定不同的调查期限，通常在240日内。

　　在误导性和比较性广告案件中，竞争局须在收到投诉后的75日内完成调查，最长可延至90日。

　　3、竞争局的裁定及处罚

　　案件调查结束后，竞争局主席将在竞争局委员中指定一人作为案件报告的起草人。根据调查总司的调查结果及最后听证会上涉案方的陈述，竞争局委员会召开单独会议，听取案件报告起草人的汇报。根据以上信息，委员会通过简单多数的表决方式做出裁定。

　　根据案件情况，竞争局可以对涉案方做出以下处罚：

　　① 在限制竞争协议和滥用优势地位案件中，最高可对违规企业处以其年营业额10％的罚款；竞争局有权对不执行处罚的违规者处以追加罚款或停业30天的处罚。

　　② 在收购和并购案中，如果企业没有按照法律规定提前向竞争局发出并购通知，涉案企业将被处以罚款处罚；涉案企业如收到竞争局做出的禁止并购的决定后依然实施并购行为，将被处以罚款处罚，并将被勒令采取必要措施恢复到并购前状况。

　　根据《竞争和公平贸易法》，在前两类案件中竞争局无权对违规者处以刑事处罚。

　　③ 在误导性和比较性广告案件中，如果广告被判定为误导性或比较性广告，广告发起人必须立刻停止广告的传播，并视情况通过报纸、广播或电视途径公布竞争局的判定。如果违规者不遵守竞争局的裁定，将被处以罚款处罚或刑事处罚，广告发起人最长可被处以3个月的监禁，并处以最高额度为2582.28欧元的罚款。

　　处罚权是竞争局最强有力的权力。它充分捍卫了竞争局调查行为的严肃性和强制性，并保证了调查结果的有效性。

　　4、对竞争局裁决的上诉

　　涉案人均可向设在拉齐奥大区的行政法院就竞争局的裁决提起上诉，并可最终上诉至国家委员会（Council of State）。

　　(四) 竞争局的作用和意义

意大利竞争局自1990年创立以来累计对超过10000项涉及反垄断事宜的企业行为进行了跟踪和关注，其中涉及企业合并和收购的有近6000项，涉及限制自由竞争协议的超过500项，涉及滥用优势地位的超过300项，涉及误导性和比较性广告的超过3000项。

在竞争局的努力下，意大利反垄断案件的发案率自2002年来持续下降，各类反垄断案件的调查和裁定违规的案件数量趋于减少。

意大利竞争局除完成了大量的反垄断案件的调查工作外，还为政府提出了很多关于行业协调、健康发展的建议，很多颇具战略意义，如从非欧盟国家进口天然气的授权、加强电力能源市场竞争的方案、固定电话领域国内外运营商平等权利等。

意大利竞争局是欧盟和意大利反垄断法的保障机构，为意大利市场自由发展提供了有效保障。意大利竞争局办案效率较高，避免了繁琐冗长的诉讼程序，保障了反垄断监管的及时性。

　　三、对我国反垄断立法及执法的启示

随着我国社会主义市场经济的高速发展，涉及反垄断问题的经济行为不断出现，如何加深对反垄断本质的认识，完善反垄断立法体系，建立有效的执法体系，对反垄断行为进行有效的监控和管理是我国在反垄断问题上的主要任务。

目前，在我国市场经济中垄断行为主要表现为：

1、限制竞争性协议。我国就曾出现过八家彩电显像管生产企业签订限制产量协议，通过控制市场供应量来维持产品价格，这是一种数量限制协议。这种协议一方面损害了消费者的利益，一方面也使效益好、生产能力强的企业自身发展收到限制，对市场发展的损害很大。

2、企业的合并与收购。企业本身有着扩大规模和扩大市场份额的自然倾向，如果对合并不加控制，允许企业无限制地购买或者兼并其它企业，不可避免地会减少市场上的竞争者，导致垄断性的市场结构。

3、滥用市场优势地位。在我国，滥用市场支配地位的企业主要是公用企业。例如，电信、电力、供水、煤气等公司强迫用户购买其指定的配套设备等。这些企业的行为严重侵害了消费者的正当利益，损害了市场的健康发展。

4、行政垄断行为。在我国最主要的表现形式为地方保护主义。例如，有些地方政府为了阻止外地的产品进入本地市场，专门发布地方文件，禁止本地的单位和个人营销外地产品，甚至对营销外地产品的经营者随意没收或者罚款。

因此，我国急需向反垄断立法完备的国家借鉴经验，尽快完成反垄断立法工作，首先做到有法可依。《中华人民共和国反垄断法（草案）》经国务院批准通过后，分别于2006年6月和今年6月人提交大常委会审议，目前尚在修订过程中。借鉴意大利反垄断立法体系的经验，应注意以下几个问题：

1、以维护市场自由竞争为目标，从立法层面上坚决、彻底地打击垄断行为。我国的《反垄断法（草案）》经过人大常委会一审、二审后，在很多重要问题上依然不能达成共识，在涉及滥用优势地位、行政垄断等问题上存在的分歧反映出立法机构的反垄断决心的不足。我国行业垄断现象严重，电信、水电、航空、金融等行业的公有企业利用其优势地位在为消费者提供商品、服务时强加给消费者不平等条款、损害消费者利益的现象比较普遍。这种垄断型经营虽然短期内带来了高额的利润，但抑制了企业拓展市场、技术革新的动力，导致企业发展缺乏可持续性。因此，我国立法机构应坚定反垄断的决心，对企业负责，对消费者负责。

2、逐步建立系统的反垄断法体系。意大利的反垄断法体系也不是一蹴而就的，它以欧盟反垄断法为基础，不断补充本国法，才逐渐建立起较为完善的反垄断法体系。因此，我国在设立反垄断法时一方面要充分论证、综合各类因素，争取首部反垄断法的成熟、完备；一方面也要结合客观条件，认清反垄断立法工作的长期性和时效性。由于我国反垄断形势的紧迫性，我国应及时出台一部反垄断的基本法。而目前正在人大二审的《反垄断法（草案）》历时20年，立法时间过长。立法机构可借鉴意大利，先出台一部反垄断基本法，然后根据经济发展的新情况不断出台新的补充性法律、法规，逐步形成我国社会主义经济特色的反垄断法体系。

3、规范外资并购行为，维护稳定、和谐的市场秩序。由于我国具有广阔的市场空间和发展潜力，越来越多的跨国公司通过并购方式进入我国市场，随之而来的是外资并购可能导致的我国市场过度集中的风险，如何制止具有垄断性质的并购行为，同时保护正常的集中行为，是维护健康的市场环境的重点。我国反垄断法应借鉴意大利的经验，合理界定并购申报标准、并购审查期限及并购损害要件等，如：以企业营业额作为是否需要申报的衡量单位，将调查期分为两部分，初查和完全调查等。

4、建立独立、专业、有效的反垄断执法机构。意大利竞争局是意大利反垄断体系中重要的一个环节，它保证了对市场垄断行为的有效监控和处罚，维护了反垄断法的严肃性和权威性。同样，在我国一部反垄断法不足以使中国建立一个公平和自由的市场竞争秩序，如何建立一个独立、统一、有效且权威的反垄断执法机构是反垄断立法的一个决定性问题。意大利竞争局之所以能有效地实施反垄断调查及处罚，其独立性是重要保证。因为独立，它才能客观、公正、不受行政干扰地裁定垄断行为，因为独立，它的处罚才能公正、公平，并被市场接受。有学者认为中国不应该设立反垄断执法机构，认为行政性机构摆脱不了泛行政化的思路，会因部门与部门之间的权力竞争而丧失机构应有的公平性。为避免此类情况的发生，我国设立反垄断执法机构时首先要确立其独立性和权威性，其次要统一执法权力，由专门的反垄断机构行使执法权，再次，要理顺反垄断执法机构与行业监管机构以及其他执法机构之间的关系，赋予反垄断执法机构对被监管行业的竞争案件的管辖权。

综上所述，我国应尽快建立反垄断立法和执法体系，充分做到有法可依、违法必究，更好地监督和制止垄断行为，从而为我国社会经济的健康发展营造一个活跃、积极和竞争的氛围，进一步促进我国社会主义经济的全面发展。