摘要:欧盟气候变化行动计划(ECCP)、德国家能源效率行动计划(EEAP)、德能源与气候一揽子计划(IECP)三大成套政策框架,共同主导促进德国经济低碳转型。欧盟碳排放交易市场、生态税等能效措施表现出明显促进效果。德经济低碳转型成就持久而显著,主要体现在能耗和碳排放总量、经济碳密度等持续下降。德低碳转型经历对我国具有启示和借鉴意义。
一、三大政府中长期行动计划起主导作用
欧盟气候变化行动计划、德国国家能源效率行动计划、德国能源与气候一揽子计划等三大成套政策框架,共同提供强力政策支持。需注意,在这些计划实施前,有的节能减排措施已在推行,这些计划框架提出后,以前已开展举措被继续纳入到框架之中。
(一)欧盟气候变化行动计划(ECCP)。欧盟委员会2000年开始实施欧盟气候变化行动计划(ECCP),其中2000~2004年为第一期。该计划致力于形成系列政策措施,以减少二氧化碳排放。并保证欧盟按《京都议定书》要求实现减排目标:至2012年(原)欧盟15成员国相比1990年温室气体排放减少8%。ECCP和欧盟第6期环境行动计划(2002~2012年),在目标和内容方面有重合之处。第一期ECCP实施后,到2003年,当时欧盟25国都实现温室气体排放比基准年(大部分为1990)减少8%或更多。2005年10月,欧盟委员会发起第二期ECCP,目前第二期计划仍处实施阶段。连同第一期在内,欧委会将ECCP已经和正在实施的措施分归到交叉减排、能源供应、能源需求、运输、包括废弃物管理在内的工业、农业林业、研究和开发(R&D)、结构和团结基金等8个类别之中(各类别具体措施参看附录)。
(二)德国国家能源效率行动计划(EEAP)。为贯彻欧盟“能源最终使用效率和能源服务”指令(2006/32/EC),
(三)德国能源与气候一揽子计划(IECP)。2007年8月,德国内阁提出能源与气候一揽子计划。计划认为,此前德国已实现温室气体年排放相比1990年减少18%,而通过测算,实施该计划,将能促使2020年相比1990年温室气体排放总量降幅超36%,从而,该计划启动实施,将能为实现2020年减排40%的目标做出重要贡献。该计划包括29项关键事项;另为配合计划推进,2007年12月,德内阁提出14项法规修订建议(法规建议和关键事项简介参看附录)。
二、部分措施在促进节能减排上表现出较好效果
欧盟碳排放交易市场(EU ETS)建成后,实现体系内碳减排定量控制;就各项能效措施而言,生态税等被评价为取得较好效果。
(一)欧盟碳排放交易体系实现减排定量控制。
欧盟委员会按照欧盟减排目标要求,基于交易体系覆盖范围变化,按约低于2005年排放量6.5%的要求,安排EU ETS第2期(2008~2012年)年排放量限额。如表1所示,2008~2010年,尽管纳入EU ETS的欧盟、德国企业都有所增加,但欧盟范围许可限额三年基本保持稳定,德国范围许可限额稍有增加;而从实际排放上看,2010年相比2008年,欧盟、德国企业排放量分别下降8.4%、3.8%(2010年相比2009年排放量有所反弹回升,主要是因为在全球金融危机背景下,2009年经济衰退程度过深导致)。并且,2009、2010年全体系实际排放量都低于许可限额发放量。据欧委会公告,2013~2020年,ETS进入第三期,将按照2020年相比2005年排放量减少21%的目标原则,安排每年排放限额;目前初步确定,2013年排放限额19.27亿吨,然后每年按平均降幅1.74%递减。
表1 2008~2010年EU ETS欧盟和德国许可限额与实际排放
范围 |
企业家数 (家) |
许可限额 (亿吨) |
实际排放 (亿吨) | ||||||
EU |
08 |
09 |
10 |
08 |
09 |
10 |
08 |
09 |
10 |
11359 |
12622 |
12815 |
19.67 |
19.67 |
19.93 |
21.1 |
18.73 |
19.32 | |
德 |
1668 |
1971 |
1986 |
3.89 |
3.92 |
4.05 |
4.73 |
4.28 |
4.55 |
数据来源:据欧盟各年相关新闻公告整理。
(二)生态税等能效措施被评价为具有较好效果。如表2为ODYSSEE MURE数据库编制的德国能效政策措施分部门效果归类。
1.住宅。该部门高效措施数量达12项,若干法律法规被评价为高效,其中包括有生态税改革和对家用电器实行能效标识。有两项资金支持措施,即“现有建筑物能效现代化行动”、“KfW建筑物碳减排再开发行动”,也评价为高效,其余大部分资金支持措施评价为中效。该部门低效措施达13项,其中包括有部分资金和信息支持措施。
表2 德国能源效率措施分部门效果归类
效果1 |
高 |
中 |
低 |
未知 |
住宅 |
12 |
9 |
13 |
2 |
运输 |
3 |
10 |
10 |
3 |
工业 |
5 |
6 |
15 |
6 |
服务业 |
7 |
9 |
13 |
0 |
1对能够获得前后节能减排数量对比的措施,按“低效:<0.1%;中
效:0.1%~0.5%;高效:≥0.5%”进行归类;对不能获得数量对比的
措施,按专家判断归类。
资料来源:德国弗朗霍夫系统与创新研究所(Fraunhofer ISI)(2009年9 月)研究报告《德国能源效率政策与措施》(见于www.odyssee-indicators.org/publications) 第40页,其基础数据来自ODYSSEE MURE数据库。
2.运输。同样是能源消费部门,运输部门中被评价为高效措施数量相对较少,运输部门被评价为中效、低效的措施数量则均达到10项。其中多项财政措施、行业自愿协议、多项信息措施等都被评价为中效。
3.工业。工业部门有5项措施被评价为高效,它们分别是首次工业界自愿协议、KfW中小企业新能效资金项目、后来工业界与政府之间的若干次自愿协议,而工业界第2次协议、通过《热点联产法案》、KfW环境项目开展的资金支持措施,生态税改革则被评价为中效。该部门被评价为低效措施达15项。
4.服务业。该部门生态税改革、《供热条例》、工业界首次自愿协议、KfW中小企业新能效资金项目等被评价为高效,而其他若干法规措施、后来的自愿协议和2项资金支持措施,则被归类为中效。该部门被评价为低效措施达13项。
三、德国经济低碳转型成就持续而显著
德经济低碳转型成就体现在制度建设和节能减排效果等方面。一方面,碳减排市场制度建成且覆盖面将继续扩充;另一方面,1990年来,德碳排放总量、经济碳密度持续下降,而制造业排放量降幅尤其显著。
(一)市场制度框架欧盟碳排放交易体系(EU ETS)初步建成,并已在控制温室气体排放中发挥重要作用。未来该体系覆盖范围还将拓展,交易方式也将创新。EU ETS于2005年初在欧盟气候变化行动计划(ECCP)下启动,目前覆盖行业包括炼油炼焦、发电、钢铁、水泥、玻璃、陶瓷、造纸等,2008~2012年是EU ETS第2期。2009年,EU ETS覆盖企业经许可实际排放总量18.73亿吨,占欧盟全部CO2排放的46.2%;其中德国企业经许可实际排放总量4.28亿吨,占德全部CO2排放的52%。按欧委会安排,从2013年开始,EU ETS还会将航空、船运、化工、部分有色金属冶炼等行业,还有非二氧化碳温室气体纳入该体系减控和交易对象范围,且配额发放将由原来的分配逐步向拍卖过渡。EU ETS建成和扩充,意味着未来全欧生产性排放减少,将越来越以相对稳定的交易制度作为保证。
(二)德国能源消耗总量下降。如图1示,1990~2009年间,德国年能源消耗总量总体趋于下降,其中1990~1994年持续下降,1995~2005年在波动中保持相对稳定,而后再继续下降。总体上,1990~2009年,年国内能源消耗总量(油当量数)从3.57亿吨降为3.27亿吨,最终能源消耗总量从2.3亿吨降为2.13亿吨,人均能源消耗量从4.49吨降为3.99吨。
(三)德温室气体排放总量持续下降。如图2所示,1990年以来,德国二氧化碳排放总量和人均二氧化碳排放量基本呈连续下降态势。1990、1995、2000年德二氧化碳排放总量分别为10.6、9.5、9.2亿吨,2005年下降为9亿吨,2008、2009年再分别下降至8.8、8.2亿吨。1990年人均二氧化碳排放量为13.4吨,1995、2000、2005年分别为11.7、11.2、10.9吨,2008、2009年再分别降至10.8、10吨。
数据来源:综合欧盟委员会(见于网址ec.europa.eu/energy/publications)和德环境署(www.umweltbundesamt.de)相关公开数据,以下图表数据来源同此。
(四)德国GDP能源密度和排放密度持续显著下降。在实现能耗和排放减少的同时,德GDP保持增长态势,因此,如图3示,1990年来德单位GDP对应能源消耗量和碳排放量持续显著下降。这种趋势表明,德经济增长已和碳排放增加脱开关系。
(1)1990~2000年。GDP能源消耗密度从2.05万吨油当量/亿欧元降为1.67万吨油当量/亿欧元,降幅18.5%,年均降2%;GDP碳排放密度从6.11万吨二氧化碳/亿欧元降为4.45万吨二氧化碳/亿欧元,降幅27.2%,年均降3.1%。
图3 1990~2009年德国GDP能源消耗密度和碳排放密度
(2)2000~2009年。GDP能源消耗密度从1.67万吨油当量/亿欧元降为1.51万吨油当量/亿欧元,降幅9.6%,年均降1.1%;GDP碳排放密度从4.45万吨二氧化碳/亿欧元降为3.79万吨二氧化碳/亿欧元,降幅14.8%,年均降1.8%。
(五)主要生产和消费部类都实现碳排放减少。如表3示,
表2 1990~2009年德国主要生产消费部类CO2排放量(亿吨)
部门 |
1990 |
1995 |
2000 |
2005 |
2008 |
2009 |
降幅1 |
能源生产业 |
4.23 |
3.65 |
3.57 |
3.71 |
3.62 |
3.39 |
-19.9 |
制造业建筑业 |
1.76 |
1.34 |
1.18 |
1.12 |
1.18 |
1.02 |
-42.0 |
农林渔业 |
0.111 |
0.087 |
0.071 |
0.063 |
0.064 |
0.061 |
-45.0 |
运输 |
1.62 |
1.75 |
1.80 |
1.60 |
1.53 |
1.52 |
-6.2 |
商务/机构 |
0.640 |
0.527 |
0.451 |
0.397 |
0.409 |
0.376 |
-41.3 |
住宅 |
1.29 |
1.29 |
1.18 |
1.11 |
1.07 |
1.02 |
-20.9 |
全部 |
10.61 |
9.52 |
9.18 |
8.95 |
8.83 |
8.23 |
-22.4 |
11990~2009年。
1990~2009年德国全部碳排放总量下降22.4%。2009年,位居碳排放量最高的部门仍是能源生产业,1990~2009年该行业碳排放降幅达19.9%。制造业建筑业也是重要排放部门,1990~2009年排放降幅高达42%。住宅则是碳排放量相对较高的消费部门,1990~2009排放减少20.9%。以运输部门排放降幅最低,为6.2%,该部门只是在2000年后才表现出碳排放持续减少。
四、德国经济低碳转型经历提供有益启示与借鉴
在经济低碳转型,特别是传统制造业绿色发展方面,德国和欧盟已走在世界前列。德政策框架和显著成就,对我国政府、企业和相关社会方面决策都能提供有益启示和借鉴。首先,德经历表明,通过持续不懈的努力,经济增长和节能减排能够实现并行不悖。甚至,部分节能减排举措,如可再生能源和能效产品开发,碳排放制度框架建设,还能为经济提供新增长点。其次,节能减排是一项大系统工程,需要全方位动员、社会各方长期参与才能取得好效果。从德经历看,市场制度、法规修订、资金支持、企业引导、社会认知等方面工作都要做到相互配套、措施细化、落到实处。还有,欧盟和德国的制度和政策框架建设值得跟踪借鉴。诸如碳排放市场、法律法规、财政金融政策、社会引导和宣传方法,都可以根据我国实际情况,跟踪和学习。另外,经济低碳转型中涌现的新技术、新产品、新标准,将为中德中欧经贸合作提供新机遇。中国企业应密切关注欧盟、德国低碳技术、产品开发的新动态,并在全球经济低碳转型过程中,主动与德方开始竞争和合作;中国相关政府部门则应密切关注欧盟、德国在产品规格、标准等方面公共管理的新动向,及时出台和调整促进和引导政策,并努力为中德绿色产品和技术的经贸活动营造有利环境。
附录:三大中长期行动计划具体措施简述
(一)欧盟气候变化行动计划(ECCP)。
1.交叉减排措施。其中最重要的是以“2003/87/EC”指令做出“欧盟碳排放交易(EETS)”安排,即对当时25成员国约11500家企业每年规定二氧化碳排放许可限额,限额可交易,交易市场2005年1月开始运作。为配套EETS安排:在欧盟碳排放交易安排下配套开展清洁发展机制(CDM)和联合实施机制(JI);建立温室气体排放监控机制。
2.能源供应措施。包括:出台指令,促进可再生能源供电;出台指令,促进运输工具使用生物燃料;出台指令,促进热电联供系统;以通讯方式发起“生物质行动计划”,规定在供热、电、油中所使用生物质从2003年的6900吨油当量提升至2010年的1.5亿吨油当量;以决议方式规定在“欧洲智能电力(IEE)”计划中面向可再生能源的资助额度。
3.能源需求措施。包括:颁布建筑物能源绩效指令,规定各成员国须设定最低能源绩效标准,建筑物出售和外租须出示能效证书;颁布室内家电能源标识系列指令,规定家电须标明能效等级;颁布指令,为耗能产品设定生态设计要求;颁布指令,提议2008~2017年,一般商务领域能耗下降9%,并规定各成员国在
4.运输措施。包括:推进欧盟新产轿车降低二氧化碳排放战略,预定从1995年每公里平均
5.包括废弃物管理在内的工业措施。包括:建议规制氟化物等温室气体排放;防控欧盟碳排放体系外企业温室气体排放;降低陆地甲烷排放;实施废弃物防止和回收主题战略。
6.农业林业措施。包括:将气候变化纳入欧盟农村发展政策;欧盟共同农业政策支持能源作物开发;降低土壤氧化二氮排放。
7.研究和开发(R&D)措施。包括:以决议推进气候变化关联研发,其中,欧盟第6期研发框架(2002~2006年)已直接或间接向气候变化拨付20亿欧元资金,另向核研究拨付12亿欧元;欧委会提议第7轮研发计划框架(2007~2013年)预定将向气候变化领域分配资金超过110亿欧元,另拨付42亿欧元用于核能研究;以法规落实LIFE环境基金计划(2000~2006年)资金预算9.57亿欧元,建议该基金计划继续延伸至2007~2013预算期。
8.结构和团结基金措施。将气候变化考虑纳入该基金立项决策。2000~2006年基金款项总计2350亿欧元,其中,与气候变化相关的可持续发展运输项目受益 120亿欧元、环境技术12亿欧元、可再生能源80亿欧元,废弃物管理20亿欧元。
(二)德国国家能源效率行动计划(EEAP)。
1.私人房屋。包括:出台《能源节约法令(
2.商业、(部分)工业和(包括公共部门在内的)服务业。主要包括:在联邦政府不动产节能和能效项目中引入第三方融资;若干州政府实施的“50/
3.工业部门。包括:旨在推动电、燃气市场自由化和提升能源生产效率,执行《能源管理法》(1998年4月颁布,2005年7月修订);工业部门签署系列自愿协议:1995年由14个工业部门首度签署关于改进节能和碳减排的自愿协议,这些部门能占工业部门能耗的2/3,其设定目标是1987~2005年,其能耗降低20%以上,1996年更大范围工业部门以“防止全球变暖声明”形式再提升该协议,2000年11月协议再次更新,随后经济界和德国政府还另就碳减排签署该协议补充协议;实施《热电联供法》(
4.交通运输业。主要包括:执行《公路税法》,从1997年起,在规定年限内特别面向低碳排放私人轿车降低公路税;德汽车行业和政府签署自愿协议,承诺1990~2005年在德制造新注册汽车燃油消耗减少25%;对重型商用车在某些联邦路段引入通行税(起于2002年4月,2005年1月更新);面向汽车常规性开展气体排放检查(1993年始);执行《市政交通资助和地区化法案》,以为改善都市、市镇和乡村交通和客运提供资助;联邦政府在“为未来投资计划”框架下,着眼于减排和降低能耗,再拨付31亿欧元用于铁路基础设施投资;着眼于发展生物燃料和创新驱动技术,实施联邦政府燃油战略;着眼于提高驱动技术能效要求,联邦政府和行业一道,继续加强“新驱动技术运动”相关工作;(依欧盟1999/94/EC指令)出台和私用轿车相关的能耗标识法令;对就业者通勤(上下班)费用做出财政安排(
5.交叉部门。主要包括:执行《能源节约法令》(始于
(三)德国能源与气候一揽子计划(IECP)。
1.法规修订建议。2007年12月,内阁提出14项法规修订建议;主要着眼于推动立法建议的落实,内阁拟最迟于
(1)能源效率领域(5项)。修订《热电联产法》,以鼓励高能效热电联产技术推广;修订《能源工业法(EnWG)》,以推动电力计量市场自由化和促进计量技术创新;就《能源节约条例(EnEV)》提出报告和修订草案,拟从2009年开始将建筑物能效标准平均收紧30%,初步预定2012年再收紧30%;修订关于“清洁发电厂”法律条文,拟建议修订《联邦排放控制法(BlmSchV)实施条例》第37条,以为新发电厂氧化氮排放设定标准;建议为高能源效率产品和服务出台政府采购指南。
(2)可再生能源领域(3项)。修订《可再生能源优先法(EEG)》,新增关于海上风电园费率条款;修订《可再生能源供热法(EEW?rmeG)》,政府支持现有建筑物采用可再生能源供热的资金支持,将从2005年的1.3亿欧元,增加到2008、2009年分别为3.5、5亿欧元;修订《燃气管网接入条例》,以促使沼气接入燃气管网,至2030年将其占燃气比率提升到10%。
(3)生物燃料领域。修订《生物燃油定额法》,将生物燃油占比至2020年提升至20%;制订《可持续发展条例》,保证生物质开发,厘定农地可持续管理和自然保护区维护最低标准;修订《燃油质量条例》;批准《燃油氢化条例》,促进生物燃油可氢化。
(4)运输领域(1项)。建议以排放物和CO2为基础改革机车税。
(5)非二氧化碳温室气体排放领域(1项)。建议制订《为保护气候减少化学物排放条例》。
2.29项关键行动。(1)热电联产(CHP),经济部负责,目标是2020年CHP企业发电占到20%。(2)提升可再生能源电力比重,经济、环境、运输建筑部共同负责,目标是2020年可再生能源发电占比达25%~30%。(3)碳捕捉和储存(CCS)技术,经济、环境、运输建筑、教研部共同负责。(4)智能计量,经济部负责。(5)清洁发电站技术,环境部负责。(6)引入现代能源管理系统,财政部负责,将采取和能源税电力税减免挂钩方式,促进企业使用能源管理系统(EMS)。(7)为(建筑物之外)气候保护和能源效率开展多项支持行动,环境部、经济部、运输建筑部、农业部共同负责,预定除保持这些行动原资金支持力度外,2008年将追加来自碳排放许可拍卖资金中的4亿欧元作为补充经费。(8)能源效率产品推广促进,经济部负责,其中产品自愿贴附生态标签工作,由环境部负责。(9)为沼气接入天然燃气管网创造条件,经济部负责。(10)《能源节约条例(EnEV)》(2009年),运输建筑部和经济部共同负责。(11)租赁场所的营运成本,运输建筑部和经济部共同负责。(12)建筑物减排现代化行动计划,运输建筑部负责,将采取技术示范、KfW优惠贷款、财政补助等多种方式促建筑物减排。(13)社会基础设施能源效率现代化,运输建筑部负责。(14)《可再生能源供热法》,环境部负责。(15)联邦政府建筑物能源效率现代化行动计划,运输建筑部负责。(16)轿车碳减排战略,环境部负责,2012年实现新购轿车单位里程排放不超过
[1] 可再生能源已成为重要产业部门,发展可再生能源也是碳减排重要手段,因关于“德国可再生能源发展政策环境和成就”值得并辟有专文阐述,本文将论述重点放在可再生能源外其他产业部门。另由于温室气体排放主要来自工业品生产和消费过程,实际上“经济低碳转型”和“工业低碳转型”在题意上基本相通。