摘要：欧盟和德国各级政府拥有相应水体行政管理职责，并通过指令、法规等形式，规定水体质量标准，建立取水、污水排放收费制度。德供水和污水处理服务，由分散的地区性市政机构负责组织；近20年来私人企业参与程度有程度不大的提升；目前德拥有约6400家供水公司和7000家污水处理公司，其注册法律主体形式多样化，仍以政府附属实体为主。1996～2009年，缴纳增值税水务企业的销售额增幅约61％。德国水质、供水服务质量、污水处理程度和标准，均位居欧洲和世界前列。德国取水排水收费制度、水行业引入私人企业动态，行业标准化进程、行业技术成果和管理标准，值得跟踪和借鉴。

一、行业政策和法规环境

(一)行政和行业管理框架。

水务包括供水和污水处理两方面。德国政府认为，德水务行业经济效率和服务质量都比较高。在水务行业管理上，最关键问题是维护水体质量和确保社会用水安全。政府被赋予职责包括：制定系列法律法规以确保水体免受有害物污染；维护生物栖息地水体良好；为确保环境损害受到补偿，制定和实施相关惩戒法律;对污水排放收费，以促使排放减少。

在大部分联邦州，水体污染控制和管理的职责被分散到不同层次。相关行政机构包括：(1)以联邦环境部为主的联邦机构，其职责是战略决策。联邦政府设立水工作小组(LAWA)，以协调联邦法规建设；同时，联邦政府也就各大河流流域管理协调和水行政管理国际合作等问题，设立多个工作小组。 (2)地区性机构，由地区委员会或当地政府负责本地区水政管理。(3)水管理基层办公机构，分布在城市、城镇和农村，负责水体监控、技术建议和执行水务管理日常政务。

德国政府实施涵盖范围广泛的水保护系列行动框架。通过众多行动项目，德政府促进水保护领域技术创新。近年在全国范围实施的“自然·机会-联邦自然保护研究开发”行动计划，其部分内容包括：通过提供技术和经费支持，保护流动水体及其洪漫平原，以维护水体质量和保证其能用作动植物种栖息地。

通过多渠道信息，德国水消费者拥有恰当的消费观念。消费者应避免水浪费和减少污水排放。为此，消费者应在刷牙时关掉水龙头；尽可能少使用肥皂和各种洗涤剂；消费者不能将排水系统或垃圾箱用作污染物排放通道，污染物应送到指定收集低点。社会公众还应有清醒认识，油漆、药物、无机盐等物质和在大街上洗车等行动，都会对水体质量造成威胁。

德国与水务相关的多个协会组织正共同推进行业“标准化”行动。这些协会组织包括：(1)德国取用储存库饮用水协会(简称ATT)。(2)德国能源和水行业协会(BDEW)。(3)德国水务管理联合会(DBVW)。(4)德国燃气和水科学技术协会(DVGW)。(5)德国水、污水和废物协会(DWA)。(6)德国地方市政协会(VKU)。2005年6月30日,上述协会共同签署《关于在水务行业推进标准化的声明》。所谓“标准化(Benchmarking)”，是指企业群体按技术和经济指标，开展相互比较和学习，从而向最好指标标准看齐，并由此促进全行业技术和经济绩效大范围提升。德水务行业标准化进程早在1949年就已开始。通过伙伴式互动，标准化被证明为识别、获得和采纳成功经验的有效途径。进入二十一世纪，德水务行业标准化方案成为德联邦政府水务现代化战略的有机组成部分，并由多个协会和组织主导推进。至2008年初，德供水行业正在实施的标准化项目27个，污水处理行业正在实施标准化项目28个，这些项目起始时间有早自1949年发起的，也有2007年才发起的。

    (二)主要法规。

1.欧盟法规。欧盟从2000年12月开始实施水框架指令(2000/ 60/CE，简称WFD)，要求到2015年所有水体在数量和化学两方面达良好状态。数量状态良好意味着地下水汲取和恢复能实现平衡，2008年左右德国已有95％地下水域能实现数量状态良好。化学状态良好，则有指导指标：氮化物含量低于每升50毫克，农药(杀虫剂)含量低于每升0.1微克，另成员国还须为其他参数制定限度值。水框架指令还就地表水污染物降低，就全欧盟范围33种有害物质环境质量标准做出规范。指令要求对水服务行业，实施和贯彻“污染成本涵盖原则”。指令还就河谷规划等问题，要求加强不同管理部门、各成员国政府以及与非欧盟国家之间的合作。

除水框架指令外，欧盟曾出台水政策工具包括：旨在防止地下水污染变质的欧盟“地下水指令(2006/118/CE)”;旨在约束市政对家庭和小企业排放污水进行清洁化处理的“城市污水处理指令(91/271/EEC)”；旨在防止水体受到来自农业和畜牧业污染源污染的“氮化物指令(91/676/EEC)”；对洗浴用水和场所做出特定规范的“洗浴用水指令(76/160/EEC和2006/7/CE)”；就饮用水质量做特定指导的“饮用水指令(98/83/EEC)”。另外，欧盟与水资源有关的环境保护法规，比如“综合性污染防控指令(IPPC Directive，96/61/EEC)”等也涉及水环境保护和用水规范问题。

2.联邦和地方法规。

(1)联邦水法(WHG)及相关法令。1957年德国颁布联邦水法(WHG)，2009年7月31日修订，修订法案自2010年3月1日开始实施。该法案主要对社会用水数量、水质量、水管理做出规范。要求水体管理能实现资源和经济可持续发展，水务行业要基于公共福利和维护水消费者利益，提升功能和效率。根据联邦水法，汲取和使用水资源都需要获得政府授权许可。联邦水法还设定水文保护区。此外，德联邦政府还制定多个法规和规划，以指导水行业活动，比如维护水纯净法令，污水处理规划，多个水管理规划等。

(2)部分地方实行抽取水源收费制度。在多个联邦州，提取地下和地表水要收取费用。2008年主要州价格如下：巴符州，0.051欧元/m³；柏林市，0.31欧元/m³，当年全市总收费5500万欧元；勃兰登堡州，0.102欧元/m³，当年全州总收费2020万欧元；不莱梅州，0.05欧元/m³；汉堡市，0.07或0.08欧元/m³；梅前州， 0.018欧元/m³，当年总收费170万欧元；下萨克森州，0.051欧元/m³；北威州，0.045欧元/m³；石荷州，0.05和0.11欧元/m³，当年全州总收费约2450万欧元；萨尔州，0.007或0.008欧元/m³；萨克森州，0.0015欧元/m³。

(3)污水排放收费制度。德国1976年通过《污水排放费用法》(AbwAG)，2005年修订。建立污水收费制度，是德国首次按“谁污染谁付费”原则，收取环境保护费用。费率取决于排水数量和其所含有的危害物的性质。2005年全德污水排放平均费率为2.28欧元/m³。污水排放收费能促进水消费者尽可能降低排放。收费资金由联邦政府支配，专门用于支持水质量保护和提高。

二、行业规制、企业结构和定价机制

(一)行业规制。在德国，供水和污水处理作为公共服务，属地方和市政范围。德政府限制水务行业国际竞争。环境和健康目标，直接贯彻到市政水产品和服务组织过程中。当然，市政当局也在其权限范围内，对水供应和污水排放收取费用，并就污水排放和处理问题颁布补充性法规。为履行上述职责，市政拥有成立机构和制定法规的权限。市政可自己直接供水，也可在市政公司框架下成立特定目标机构，还可在保留市政监管权前提下委托第三方供水。因水务由分散的地区性市政机构负责组织，2010年，德国拥有约6400家供水公司和7000家污水处理公司。

从国际上比较，德国水务企业显得较分散和小规模，但供水质量和安全度非常高。关于这一问题，德国内也曾有过争论，即由分散、小规模的公共企业主导供水和污水服务，会妨碍效率提高和价格降低。反对者则提出论据认为，私有化可能造成环境、资源保护意识弱化，并导致很多接近免费的附加服务丢失，同时私人企业为促进行业持久发展的投资动机也可能相对薄弱。2002年，德政府和议会决定推进德国水行业“现代化”战略，而不提自由化、私有化，并得到欧盟支持。德国水务行业大范围私有化没有发生，只是自20世纪90年代以后，不论是供水还是污水处理，私人企业参与都仅有程度不大的提升。

(二)企业结构。德国水行业不放开自由进入，水务企业普遍较小，同时注册时实体性质也多种多样。私有公司规模相对较大，他们一般定位为某些大都市开展专业化服务。

1.企业公有私有和法律主体结构。

(1)供水部门。如表1所示，1993至2008年，德国政府所属供水公司数量在全部数量占比有所减少，从78％降至49％，但仍超过半数；其供水数量占比减少，从56％降至36％，从显著超半到略超1/3；而私人公司数量占比则从22％上升至51％，其供水量2008年上升至64％。据最新数据，2010年，私人公司在供水公司数量中占比又微降至40％，供水量占比微降至60％。

表1  德供水企业和供水数量在政府/私人企业间分布变化

       资料来源：德国环境部《德国水务2011》。

如图1示，2005年，德国能源和水行业协会(BDEW)面向1302家供水企业调查，这些企业在6400家德国供水企业供水总量中占79%，属企业规模相对较大者。结果显示各公司所注册法律主体形式在供水总量中占比情况是：政府运营实体占1％，政府、私人共同持股公司占25％，市政公司占14%，基于公共法设立的公司占19％，水和土壤组织占16％，特定目标组织占15％，市政设施占4％,基于私人法的公司及其他占6％。

图1  2005年1302家德国供水企业不同法律主体形式在供水总量中占比

    数据来源：德国能源和水行业协会(BDEW)等，《德国水行业概貌2008》。

(2)污水处理部门。德国污水处理公司完全由政府部门主导。不过，在政府机构或下属实体提供该类服务时，越来越采用企业管理方式。私人污水处理企业主要活跃在以管理和运营合同方式转包的业务中。据2003年德国能源和水行业协会(BDEW)和DWA联合调查，就居民污水处理的最终承担者而言，私人企业组织承担的污水排放量占10％，污水处理总量占12％。

德国污水处理企业注册的法律形式也显得多样化。2005年，德国能源和水行业协会(BDEW)、德国水、污水和废物协会(DWA)联合面向900家污水处理企业进行调查，这900家企业涵盖居民占到当年所有约6900家污水处理企业所涵盖居民总量的59%，属相对较大企业。结果如图2示，市政设施占36%，特定目标水机构占28%，基于公共法机构占17%，政府运营实体占15%，其他占4%。

图2  2005年900家德国污水处理企业各法律主体形式在涵盖居民量中占比

数据来源：德国能源和水行业协会(BDEW)等，《德国水行业概貌2008》。

2.企业规模结构。

(1)供水企业。如表2示，据德联邦统计局2006年9月公布普查资料，年供水量在10万立方米以下，在10～50万立方米的小型供水厂在企业占比中分别达34.8%、35.8%，二者占比和接近71%；不过，它们在供水总量中占比分别只有0.8%、6.6%，占比和只有7.4%。年供水量在1000万立方米的大型供水厂在企业总量中只占1.5%，但它们在供水总量中占比达50.1%。

表2  2004年德国供水企业规模结构

   数据来源：联邦统计局2006年9月公布普查资料。

(2)污水处理企业。如表3示德国水、污水和废物处理协会(DWA)2006年调查数据，德污水处理企业规模也呈现大量小企业业务量占比相对低，少数大企业业务量占比相对高的格局。关联居民当量在1万以下的污水处理企业在企业数量中占比达68.3%，但其实际关联居民量只占8.6%；而关联居民当量在10万以上的大企业只占3.7%，但其实际关联居民量占51.4%。

表3  2006年德国污水处理企业规模结构

     数据来源：德国水、污水和废物协会(DWA)；引自德国能源和水行业协会(BDEW)等编撰《德国水行业概貌2008》

(三)定价机制。供水和污水处理企业的收费，受市政和当地议会监管，贯彻“成本覆盖原则”，成本中包括实业资本价格的维护保养以及再投资。收费不允许预留长期盈余。在具体操作上，如果水务企业本身属市政部门或市政监管实体，则市政和当地议会直接厘定收费价格；如果是私营企业，则要接受市政和当地议会的监督。同时，不论私营还是公营供水企业，价格都要受到当地反垄断机构的另外监管。消费者还可通过诉诸政府部门和法院，启动关于水务价格和费用的核查。

在德国，供水和污水处理行业没有统一的税率。一个相对其他行业较低的7％的销售税率适用于供水行业，少量注册为市政机构的主体免除销售税；至于污水处理行业，情况就多样化。属公共部门的污水处理机构被免除所得税和销售税；如果污水是由适用私人法的公司来开展，那就适用19％的增值税率。

三、行业主要经济指标

(一)水资源总量及其用途。如图3示，2007年，德国可利用水资源总量1880亿立方米，属水资源丰裕国家。2007年总计320立方米水资源，以地下和地表水方式供应给工业和居民部门，不到可利用资源总量的20％。其中，51亿立方米被提供给社会公众，占资源总量的2.7%；矿业和工业企业用水总量72亿立方米，占资源总量的3.8%；地热电厂用水(主要是冷却用水)197亿立方米，占资源总量的10.4%。至于农业用水，所占比率小至可忽略。

图3   2007年德国水资源总量及其主要用途

         数据来源：德国环境部编撰《德国水务行业》(2011年)。

(二)行业生产、投资和技术水平。

供水。2010年供水企业约6200家；供水总量52亿立方米；供水平均价格1.6欧元/立方米(   全德国变动区间1.19～2.29欧元/立方米) (2007年数据)；2010年供水行业投资总额20亿欧元；供水管道总长53万公里；全行业雇员总数6万。

污水处理。2010年污水处理企业约7000家，污水处理厂约10000座；各类水处理总量101亿立方米(其中52亿立方米为污水；49亿立方米为雨水和污染渗入水)；污水排放平均费率为2.29欧元/立方米(2.06～2.61)（2007年数据）；2010年污水处理行业投资额45亿欧元；公共污水排放网路长度约54万公里，其中约6.6万公里为雨水排放系统；全行业雇员总数约4万。

污水处理技术。接近完全运用生物污水处理技术。污水由污水、雨水和受污染水三部分组成，三者大致相当。1991年，机器处理厂、不带营养物分离的生物处理厂、带营养物分离的生物处理厂处理的污水总量分别占7％、39％、54％；到2007年时，这三者占的比率分别为0.1％、2％、98％。最近若干年污水处理厂持续扩张。执行欧盟“城市污水处理指令”大大提升污水处理质量。污水处理厂大都拥有氮化物和磷化物选择性分离设施。2005年市政污水处理工厂实现90％磷化物含量和81％氮化物清除(目前欧盟指令要求清除程度为75％)，2009年氮化物、磷化物平均清除率进一步提升至81％、91％。

 (三)人均消费量。每人水消耗量呈下降趋势。在德国，几乎所有家庭和诸如学校、医院等公共机构都和公共供水设施相连，这就意味着所有市民任何时候都能获得洁净饮用水供应。在过去20年里，从1990至2009年，居民平均每日用水量下降约17％，2009年为122升/人天。人均耗水量下降主要原因是：家庭节水设施运用，消费者节水意识增强，水价与用水消耗量挂钩。

图4  1990～2009年德国居民每人每天耗水量

           数据来源：德国环境部编撰《德国水务行业》(2011年)。。

(四)水务价格趋势。

图5  2000～2007年德国居民人均年供水支出和CPI对照

    数据来源：德国能源和水行业协会(BDEW)等编撰《德国水行业概貌2008》。

1.居民供水低于消费价格平均涨幅。1995～2007年，德供水价格平均上涨7.7％，而居民消费价格总体上涨17.3％。如图5示，2000～2007年德居民年水费支出增幅为5%，而同期消费价格涨幅12.5%。2007年德居民人均供水支出为84欧元。据德国能源和水行业协会(BDEW)委托调查，2003年德国居民人均供水支出82欧元，在欧盟国家中位居第三，仅次于英格兰/威尔士的95欧元和法国的85欧元。

2.居民人均污水排放支出仅在2003年有大幅提升。如图6示，2000～2005年，德居民人均污水排放支出升幅达13.2％，高于居民消费价格总体上涨率8.3％。人均污水排放支出主要在2003年显著上涨，年涨幅达6.9％；而在其他年份仍是人均污水排放支出涨幅略低或大致相当于CPI涨幅。2005年德居民人均污水排放年支出额为129欧元。从国际比较看，2003年德居民人均污水排放支出111欧元，高于英格兰/威尔士的93欧元和法国的90欧元。

图6  2000～2005年德国居民人均年排水支出和CPI对照

数据来源：德国能源和水行业协会(BDEW)等编撰《德国水行业概貌2008》。

(五)行业销售额。如图7示，1996至2009年，主要因注册为需缴纳增值税企业形式水务实体不断增长，需缴增值税供水、污水处理企业销售总额从82亿欧元增长至132亿欧元，增幅为61%。至于不需缴纳增值税水务实体销售总额，德国市政企业协会(VKU)曾就2006年做出估算，认为供水部门大致在10亿欧元左右，污水处理部门大致在21亿欧元，这样2006年全部水务实体销售总额应为146亿欧元，其中需缴增值税销售总额占92.5%。在2009年需缴增值税实体总计132亿欧元销售额中，供水和污水处理部门营业额分别为64.2、64.8亿欧元。

图7  1996至2009年德国(缴纳增值税)水务企业销售总额

    数据来源：《德国统计年鉴》各年。

数据来源：《德国统计年鉴》各年。

四、行业若干指标和欧洲同类国家比较

    (一)居民每人日均耗水量。2006年德国居民日均耗水量125升，在欧洲国家中位列倒数第三，更是远低于美国(360至589升)和加拿大(310升)。这反映出，德国社会和公民普遍拥有饮用水节约和环保意识。

       图8  2006年欧洲国家居民日均耗水量比较

数据来源：德国能源和水行业协会(BDEW)等编撰《德国水行业概貌2008》。

    (二)公共供水系统和污水排放网络居民覆盖率。

    1.公共供水系统。如图9示，2004年德国公共供水系统居民覆盖率达99%，在欧洲国家中，仅次于小国塞浦路斯(2005年)、马耳他(2005年)均为100%的覆盖率。

图9   欧洲国家公共供水系统居民覆盖率

数据来源：德国能源和水行业协会(BDEW)等编撰《德国水行业概貌2008》。

    2.污水排放网络。如图10示，2004年德国污水排放网络居民覆盖率达96%，仅次于小国马耳他(2005年)、塞浦路斯(2002年)分别为100%、99%的覆盖率。

图10   欧洲国家污水排放网络居民覆盖率

数据来源：德国能源和水行业协会(BDEW)等编撰《德国水行业概貌2008》。

图10   欧洲国家公共供水网路水漏损率

数据来源：德国能源和水行业协会(BDEW)等编撰《德国水行业概貌2008》。

(三)公共供水网络漏损率。供水网络漏损率，反映管道质量和供应安全。德国供水漏损率1998年为8%，2001年降至7.3%，2004年再降至6.8%，是所有欧洲国家供水漏损程度最低者。

(四)未处理污水关联居民情况。如图11示，2004年德国直接排入环境未处理污水关联人口占总人口比率为1%，指标状况在欧洲国家中属相对较好。

图11  欧洲国家直接排入环境未处理污水关联人口占比

数据来源：德国能源和水行业协会(BDEW)等编撰《德国水行业概貌2008》。

(五)贯彻欧“城市污水处理”指令达标情况。如表4示，经欧盟委员会调查得到2003年成员国贯彻“城市污水处理”指令达标情况，德国在常规领域、敏感领域都实现达标100%，在欧洲主要大国中表现最好。

表4  2003年欧盟主要大国贯彻欧盟“城市污水处理”指令达标情况

数据来源：德国能源和水行业协会(BDEW)等编撰《德国水行业概貌2008》。

四、借鉴与启示

德国水务行业值得我国思考和借鉴的地方良多。首先，收费制度值得借鉴。德国属水资源丰裕国家，然而，部分州汲取地表地下水需要收取费用，同时全德国都对污水排放收费，取水和排水都收费有利于社会公众水节约、水保护意识增强，也便于政府为涵养和保护水资源筹措资金。其次，德国水行业今后是否和如何更大程度引入私人企业参与，值得继续观察。公共产品如何在确保服务质量不降低前提下，通过引入私人企业参与，实现效率提升和价格降低，是各国政府面临的共同课题。近年德国水服务质量标准还在提升，私人企业参与程度也有所扩大，但政府服务主体仍占主导，并继续维持服务实体法律属性多样化格局，至于其未来走向，应继续观察。再次，行业标准化值得借鉴。在以大量小规模政府实体为分散服务主体，行业充分竞争格局难以形成的情况下，如何通过适当方式，推动企业技术和管理创新，是一个难点问题。行业标准化能一定程度解决这一问题。另外，德国水务技术成果和管理标准值得追踪和学习。德国水体质量、供水过程质量、污水处理技术在欧洲乃至世界范围都居领先地位，在我国不断提升水资源环境过程中，应广辟合作渠道，借鉴德国水务管理标准，并吸收借鉴其相关先进技术成果。