四、德国规范农产品流通的法律法规

（一）德国《食品法》

食品管理历史悠久的德国是世界上四大食品出口国之一，饮食业出口约占制成品出口总额的13%，同时德国又是食品进口大国。德国食品安全法律体系涉及全部食品产业链，包括植物保护、动物健康、善待动物的饲养方式、食品标签标识等。早在1879年，德国就制定了《食品法》，目前实行的《食品法》（Deutsches Lebensmittelbuch）包罗万象，所列条款众多。为了保证食品安全，德国对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检查和监督。无论是屠宰场还是食品加工厂，无论是商店还是食品在转运过程中，食品必须处在冷冻状态，不新鲜的肉绝对不允许上市出售。在德国，无论是国产还是进口食品，在包装的标签上都注明商标、食品成份和有效期，还有有关商检机构质量认可的显著标志。

德国《食品法》的核心部分是《食品和饲料管理法》（Lebensmittel-und Futtermittelgesetzbuch）。以往使用的《食品和日用品管理法》只涉及到食品、烟草制品和化装品的流通，而《食品和饲料管理法》还增加了对饲料流通的管理。为了保证国家制定的《食品法》得到实施，德国设立了覆盖全国的食品检查机构，联邦政府和各地方政府都设有负责检查食品质量的卫生部门。

(二)德国粮食流通监管体系和执法建设基本情况

1、德国粮食流通监管机构设置及主要职能

德国实行社会市场经济体制。在粮食流通中，国家承担宏观调控和市场监管责任。德国政府主要是规定粮食流通市场活动的基本准则，在基本准则框架内，保证农场和粮食企业能够自主地决定粮食流通，企业经营行为主要靠合同约束，通过市场来决定粮食价格。针对粮食及农业本身需要国家资助和保护的行业特点，德国联邦政府设立粮农林业部，对农业有一定的干预，对粮食生产和流通进行调控。

德国建立了符合本地实际的粮食流通监管体系，从而保障了粮食流通秩序，维护国家粮食安全。粮农林业部由中央司等8个司组成，其中市场政策司负责粮食收购、运输、加工环节的监管。另外还有美茵河畔法兰克福联邦粮食林业局和汉诺威联邦品种鉴定署两个直属的联邦局来协助监管。前者是中央执行机关，负责执行各种农产品供应和维护市场秩序任务，尤其是维护欧盟农产品市场秩序方面的任务。此外，粮农林业部还负责监督5家在法律上独立的研究所，如美茵河畔法兰克福联邦农业市场秩序研究所等。粮农林业部负责颁布有关的实施细则，负责各州之间管理事务的协调，并执行欧盟相关农业及粮食流通（包括进出口）的法律和政策，每年按期公布各种粮食的保护价格及补贴措施，并且对统一政策执行情况进行检查，对价格情况实施监控。

各个联邦州也设立了农业管理部门，任命专门的官员负责农林、粮食和渔业等事务。各州农业管理部门与联邦粮农林业部没有隶属关系。联邦州农业管理部门分为三级或两级。平原各州大都分为三级，某些平原州及城市州仅分为两级。无论是三级还是两级，通常对粮食都设专门机构管理。各州的管理机构组织形式各不相同，大体可分为两类：一类是由州管理部门直接执行管理任务；另—类是把管理任务转交给农业自我管理机构去执行。

2、粮食流通监管的主要方式

（1）建立严格的市场主体监管体制。据了解，德国由家庭农场、粮食转化和饲料加工企业、面粉加工厂、粮食贸易企业和农业合作社共同构成粮食生产和流通的经营主体。政府对粮食经营者进入市场设立了严格的限制条件：经营者必须符合质量安全、经营安全和环境保护等法规要求；粮食经营企业负责人必须具备一定的学历或相应的企业管理经验，还要经过国家统一的资格考试。企业设立后，政府日常检查和抽查比较多，采取多种方式对粮食经营主体进行监管。各州制定出相应的监管规则，对企业的检查无需事先告知，随机抽查和经常性检查相结合。一旦查明粮食经营主体存在质量安全、经营安全和环境存在问题，处罚比较严厉。根据企业的违法程度，依法追究责任人的法律责任。具体处理措施包括要求企业立即召回已经销售的产品，并进行整改、封存或者销毁，甚至关闭企业，情节严重的将通过刑事诉讼来处理。

（2）实行粮食质量安全的全过程控制。二十世纪70年代，德国粮食出现过剩，粮食流通监管目标开始向粮食食品质量安全方面监管转移，确保向粮食消费者提供健康、营养、安全的食品。为此，德国对粮食生产、运输、加工、储存、再利用等各环节都建立了相应的高标准的食品质量安全标准和法规体系。对企业实行产品质量追溯负责制，由专门的政府机构及政府扶持机构建立起现代化的完善的粮食检验和检疫体系，实行全程监管。如柏林市设立了Nafee机构，该机构隶属于政府，但又相对独立，政府给予必要的资助，检验的结果具有权威性。政府依据该机构对企业的产品检验结果做出相应处理决定。企业也可以自己送检，Nafee机构一旦发现企业产品质量存在问题，有义务向政府报告，确保从田间到餐桌的食品质量安全。

     （3）实施粮食储存环节的监管。德国对粮食存储环节监管高度重视。首先，国家对粮食实行最低收购价政策，按最低收购价收购的粮食由私营仓储企业承担保管责任。每年由私营企业提出申请，政府对申请企业的财务状况、设施条件、管理能力以及仓储商对其设施的控制能力等进行审核并进行现场核查。政府与获得批准的私人企业签订储存合同，确定储存费用补贴。其次，对属于国家紧急状况储备（战略储备）的粮食，指定专门的仓储企业进行储存，一般存放在国有军事仓储设施内，其储存和运作属国家秘密。第三，运用高科技手段对仓储进行监控。德国粮食储藏设施大多为80年代前建造的，但由于近年来粮食贸易十分发达，周转较快，年粮食结转储存量并不大，粮食储藏多为短期行为。为了弥补粮食仓储设施略显陈旧的不足，德国制定了一系列的管理规则，促进管理手段现代化，技术应用比较先进，基本实现粮食出入库、质量检验检疫、装卸等业务环节的全过程机械化、自动化和电子化，降低了监管的成本。

3、粮食流通监管的规范及其在法律体系中所处的地位

（1）《德国农业经济法》是德国农业政策以及粮食流通监管的法律基础。1955德国联邦议会通过了《农业经济法》。主要内容是政府在大力发展工业和第三产业的同时，对农业实行重点保护，确定工业化进程中农业对国民经济的基础地位，保障粮食自给和食品供应。该法律至今仍是德国制定农业政策的基础。《德国农业经济法》虽没有对粮食流通监管方面作具体详细的规定，但该法律确立了在市场经济制度下，农业在国民经济中所处的不可替代的重要地位，加强了农业经济的国际竞争力，保证了主要粮食的基本自给，成为以后粮食流通监管的出发点和落脚点，为粮食流通监管体系的建立和规章制度的制定奠定了基础。

（2）《市场制度法》是粮食流通市场监管的重要法律。德国《市场制度法》以及一系列有关农产品的法律，对一些主要农产品实行了法定的保证价格，还通过从事进出口和储存业务对价格施加间接影响。同时也为粮食流通监管提供了法律依据。

（3）《谷物法》是政府影响粮食价格的主要法律。德国1950年制定了《谷物法》来影响粮食价格，对小麦、黑麦、大麦规定了保证价格，并声明其他谷物价格下跌，国家也要干预。国家通过滑动价格的办法来调节市场，鼓励在收获季节储存粮食。《谷物法》为价格监管提供了依据。

     （4）欧共体政策对德国粮食流通监管的影响。德国粮食政策始终立足于欧洲农业一体化的发展战略，其基础就是欧共体共同农业政策。德国首先必须遵循欧盟的一系列政策和相关协议，在此前提下，联邦及各州可以根据自己的实际情况，制定一些较为详细、具体的政策措施。随着欧洲农业一体化，德国的农产品价格政策和市场管理制度逐步纳入共同农业政策轨道。但在制定农业结构政策和农业社会福利政策方面，德国政府仍有独立的立法权。

4、粮食流通行政执法的机构设置以及程序

德国的行政执法机构分别设置在联邦、州、县等不同层级的政府，其职能各有不同，一般不重复设置行政执法机构。

（1）柏林州粮食流通行政执法机构的设置与职权

 柏林州(市)行政执法机构设有九个部门，其中经济部负责粮食流通的监管工作。粮食流通监管中的一般问题由经济部决定，重大问题由内阁成员集体决定。比如，与粮食和司法有关的事务需要经济部与司法部会签。柏林市的基层单位是市区，具体负责执行包括粮食流通在内的法律法规、规章等制度。柏林有12个市区，每个区有三、四千名工作人员，都可以上街执法，主要是检查自然人、法人或者其他组织是否守法，制止违法行为。他们可以根据法律的明确授权相应实施抽样检查、扣押财物、罚款、强制停业等执法手段。一个行为违反多个法规的，多数情况下是由各行政机关分别管，但有关行政机关之间也可以协商确定由一家管。

  （2）县行政执法机构的设置与职权

  县实行地方自治，但州对县可以进行监督。县政府除了完成必须完成的和自愿性的自治任务外，还履行州委托的任务，如监督食品卫生安全、保持社会秩序、管理土地登记资料、办理工商企业登记等。州政府如果委托县政府完成某种任务，必须提供财政支持。县政府执法部门对违法的企业可以罚款、查封。行政机关依法采取查封措施的，如果时间允许，应事先通知当事人，紧急情况下也可以不经通知立即查封。行政执法人员可以在不同的行政机关间进行交流。执法人员执法时需持有、出示执法证，但无统一的制服。

    （3）行政执法的名义

    据介绍，行政执法人员个人可以做出行政决定，签署自己的名字，但对外做出行政决定必须以政府的名义，而不是以其所在部门的名义。做出行政决定后，一旦出现复议或者诉讼，由政府参加复议、应诉。

5、农民合作经济组织、行业中介组织在粮食流通监管过程中所发挥的作用

除联邦各州的农业管理部门外，德国还有农业职业联合会等中介组织对粮食流通进行管理。

  （1）农场主的自治组织—农场主联合会。农场主联合会属于农场主自治组织，在各级议会里有代表和机构，是政府与农场主对话的桥梁。其主要职能是代表农场主的利益，包括在欧盟、全德及各州多个层面上影响政府对农业政策及法律法规的制定，必要时还可以组织农场主上街游行反对欧盟的不利政策。该会同时还兼有协会和政府委托双重职能。

    （2）半官方半自治组织——农业管理协会。农业管理协会是半官方半自治的农业管理服务机构。其主要职能：负责协调、审批欧盟对德国农场主主要农产品配额的分配与申请；监督执行环保、植物分类以及药品、食品、饲料的安全使用；对农药、种子、牛奶质量进行检测；搞课题研究，推广新品种。