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关于鼓励社会资本投资养老服务PPP工程包的实施方案
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为激发社会投资活力,精准施策,吸引社会资本通过PPP模式参与养老服务工程包,根据国家有关规定,结合我省实际,现提出如下方案:

一、目标任务

通过实施养老服务PPP工程包,盘活、完善存量养老服务设施,兴建一批养老+医疗+旅游+教育+文化等多功能综合性养老项目,增加有效供给能力,提升服务品质,推动我省养老服务业向更高层次发展。

2017年一季度前,各设区市要推出不少于2个工程包,平潭综合实验区可结合本地养老实际进行安排,年底前落地率应达到50%以上。为发挥规模效应,优先安排体量较大、示范带动效果明显的项目。

二、责任主体

养老服务PPP工程包实施单位为各级民政部门,其中省级民政部门负责全省养老服务PPP工程包的统筹、协调和工作指导;设区市或县级民政部门负责PPP项目准备、采购、移交和监管等工作,通过竞争性方式择优选择社会资本。实施单位与社会资本签署《PPP项目合同》,共同组建项目公司,并由项目公司负责投融资、建设和运营维护。

三、实施要求

对有现金流、市场化程度高、操作相对成熟的新建项目,要“强制”应用PPP模式;具备运营条件、财政给予支持的项目,进行“强制”识别论证,鼓励运用PPP模式。

(一)编制方案

以市、县级为单位编制区域内养老服务PPP工程包实施方案:

1.对于有现金流、市场化程度高、操作相对成熟的新建养老项目,主要采取“建设-运营-移交”(BOT)模式,即政府将新建养老项目通过竞争性方式择优选择社会资本进行投资、建设和运营,合作期满将项目移交还给政府。如较大型的养老机构、养老综合体、养老社区、养老产业园区等。

2.对于改扩建养老项目,主要采取“改建-运营-移交”(ROT)模式,即政府将社会福利中心、乡镇敬老院等现有养老服务设施通过竞争性方式择优选择社会资本进行投资、改扩建和运营,合作期满将项目移交还给政府。既可以独立成包,也可以与辖区内的其它养老服务设施如社区居家养老服务中心、老年人日间照料中心等整合组成新的PPP项目工程包。或关联项目组合打包,融合新建项目和已建成的存量项目、非营利项目和营利项目以及跨行业的关联项目,实行规模经营和全生命周期的建设运营管理,提高工程包的整体盈利能力。

3.对于已经建成的养老项目,主要采取“委托运营”(OM)模式,即政府将存量资产通过竞争性方式择优选择社会资本进行运营维护,合作期满将项目移交还给政府;或通过项目租赁、重组、转让等方式,对原项目进行升级改造或合作经营,以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善养老服务质量。

各地也可以结合项目特点,灵活采用或组合采用符合操作指南要求的其它类型PPP模式进行合作。

整体规划的项目,可在明确发展规划、项目边界条件和调整机制等要素条件后,整体招标、整体签约、整体设计、分期实施。合作期为30年以内。

新建、改扩建的工程包项目,依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制实施方案。涉及存量项目的,还应依据项目的历史资料和资产评估资料等进行编制。工程包PPP实施方案应包括项目建设内容、产出说明(包括养老服务设施建设标准、机构人员条件,提供服务内容和绩效要求等)、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管框架和采购方式等内容。

(二)投资回报

社会资本主要通过市场化方式收取养老服务费、政府购买公益性养老服务、政府补贴等获得回报。社会资本投入工程包的资本金内部收益率可按年化不超过10%测算,结合行业特点和利率水平进行适当调整,通过竞争方式确定。允许社会资本配套建设符合规定的医院、疗养院及附属设施等经营性项目提高盈利能力。鼓励社会资本通过“互联网+”创新运营模式,提高运营效率和投资回报水平。经测算社会投资人难以达到经济平衡的项目,可采用政府可行性缺口补助、公建民营等方式灵活配置,提高项目可经营性。政府对项目的支出责任纳入同级政府中长期预算规划。对使用者付费的收取,应约定价格形成、动态调整机制和补偿机制,保障社会资本获得合理回报。鼓励社会资本通过创新管理、创新技术,提高运营效率,降低项目成本,提高项目投资回报水平。

(三)设施标准

根据住房和城乡建设部、发改委、民政部等相关部门制定发布的养老设施建设标准等政策法规规定的要求,进行老年养护院、老年护理院、老年公寓、乡镇敬老院、社会福利院等新建、改建和扩建项目的建设。

(四)服务标准

按照《养老机构基本规范》(GB/T29353-2012)等规范标准要求,结合工程包各子项目具体情况,明确项目公司应提供的具体服务内容、服务规范标准和服务数量等,建立外部监督机制和评价考核机制,接受各方监督。政府给予运营补助的,应与绩效考核结果挂钩。提供养老服务的社会资本应满足机构、人员、管理、服务、环境与设施设备等方面的基本条件,鼓励医养结合,引入医疗机构或团队参与工程包合作。

四、保障措施

(一)保障项目用地

各地要把养老PPP工程包项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地规划,优先安排用地计划指标。社会力量投资建设的非营利性养老服务机构(PPP项目),符合规划要求和《划拨用地目录》用地的,由PPP项目公司提出申请,经有批准权的人民政府批准后,采取划拨方式供地。各级政府不得以企业所有制形式等原因限制相关用地程序审批。

(二)实行专项补助

1.建立以奖代补机制。省级财政对2017年底前实现PPP工程包(引入社会资本金额不低于0.5亿元)落地的市、县进行奖励,其中引入社会资本金额在0.5亿元以上不足1亿元的,一次性奖励50万元,每增加1亿元,再奖励30万元,最高不超过500万元。奖励资金主要用于补助PPP项目前期费用及其它相关费用支出。

2.非营利性民办养老服务机构一次性开办补助和床位运营补贴。一次性开办补助为:自建用房且核定床位50张及以上的,每张床位一次性补助1万元;用房属租房(租用期限5年以上)且核定床位50张及以上的,每张床位补助0.5万元,分5年拨付。所需资金由县(市、区)财政安排或从福利彩票公益金留成中安排,省和设区市财政对纳入县级基本财力保障范围的县,各按照30%的比例给予补助。省级补助资金从福利彩票公益金中安排。非营利性民办养老机构在5年内改变用途的,收回一次性开办补助。床位运营按年平均实际入住床位数给予每年每床不低于2000元补贴。所需资金由省级福利彩票公益金安排50%,其余由当地财政或福利彩票公益金安排。列入PPP项目的营利性养老机构,享受与非营利机构同等的补贴政策。

3.当地政府对已建成的城市社区居家养老服务设施(含居家养老服务中心、日间照料中心、托老所等)等给予每年不低于2万元的运营补贴,对农村社区居家养老服务中心(站)给予每个每年不低于0.5万元的运营补贴,农村幸福院可比照农村社区居家养老服务中心(站)给予运营补贴。经费由同级财政根据实际运营情况安排。

4.社会资本出资配套建设的医院等项目,当地政府要积极协助其相关医疗项目的收费纳入各级医保报销体系。

5.支持加快前期工作,2017-2018年,按照推出的工程包规模,省级财政对县(市、区)PPP工程包安排总额不超过100万元的前期经费补助,并在项目实施方案通过物有所值评价和财政承受能力论证、录入财政信息平台后下达。示范项目奖补扶持政策,按就高原则不重复奖励。PPP工程包项目依法依规享受税收优惠、行政事业性收费减免等政策。

(三)融资增信

对民营资本投资占股超过50%PPP工程包项目,福建省PPP引导基金通过股权、债权或股债结合方式对项目给予优先支持,债权投资资金成本不超过市场同期融资成本。符合国开行、农发行的专项建设基金支持范围的,各地政府要积极协助争取支持。2017年底前,新发行企业债券用于PPP工程包项目建设的,按债券当年发行规模给予发债企业1%的贴息,贴息资金由省级财政和项目所在地财政各承担50%,省级财政分担部分由省发改委和省财政厅各承担50%。对重点领域PPP工程包项目,支持各商业银行和政策性银行在合理防范风险的前提下,适当下放审批权限,对符合条件的工程子项自先行审核放贷。在自主决策、风险可控的前提下,支持银行业机构开展收益权质押融资和发行资产证券化产品等,为PPP项目提供多种融资支持。

五、工作机制

(一)项目审批机制

各地要建立PPP工程包项目“绿色通道”,实行“一口受理、同步审查、告知承诺”的并联审查审批机制。对于法律、法规没有明确规定作为项目审批前置条件的行政审批事项,一律放在审批后、开工前完成。工程包内的项目可实行一并报批、一并审批,可将土地使用权的供应工作与PPP项目招投标同步进行。财政部门会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。对完全采用使用者付费,没有财政支出或资源补偿的项目,各地可简化物有所值评价和财政承受能力论证工作,提高项目审批进度。根据当地政府投资项目的管理规定,相关部门应明确项目造价审核认定办法、工程变更处理、工程款支付方式及工程竣工决算办法,保障社会资本和政府双方的合法利益。

按照“特事特办”的原则,各相关部门审批程序应限时办结,一般不超过10个工作日。对PPP项目涉及医保审批的,应在15个工作日内办结。未纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》的建设项目,原则上不需纳入建设项目环境影响评价审批管理。

(二)公平竞争机制

项目实施单位要严格按照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等规定,依法选取合适的采购方式。合理设置项目的资格条件,做好资格审查和市场测试,按法定程序公平择优确定社会资本,确保采购过程公平、公正、公开。不得以不合理的采购条件对潜在合作方实行差别化待遇或歧视性待遇,着力激发和促进社会投资。鼓励在同等条件下优先选择民营资本;对已在省内投资运营养老服务项目的社会资本同等条件下可以优先选择。

(三)组织协调机制

各设区市、县级政府要按照“一包一策”的要求,组建推进工作班子,确定一名分管领导挂钩,明确责任分工、加强部门协同。民政部门为养老服务工程包的行业主管部门,牵头做好项目策划、实施方案编制、推进实施等工作。财政部门要主动做好工程包项目PPP模式的指导和服务。其他相关部门按照法律法规,配合做好项目推进工作。各地要在20173月底明确拟推出的PPP工程包项目,并由市级民政部门汇总上报省民政厅、省财政厅。

(四)督导监管机制

各设区市、县级政府要将PPP工程包列入重要工作议程,通过定期或不定期开展检查督导,推动PPP工程包项目实施进度。同时,牵头部门必须真正负起责任,全程参与、积极推动项目的生成、落地,并加强对项目的监管力度,确保项目高效、平稳地推进。根据PPP项目的投资额、完成进度、服务质量、客户满意度、社会影响力、行业地位等指标,建立PPP项目评价体系,完善PPP项目的运营、管理及监督机制,提升PPP项目整体效益。

 

国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知

发改投资〔20161744

各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委,新疆生产建设兵团发展改革委:

根据201677日国务院常务会议明确的政府和社会资本合作部门职责分工,按照《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔201618号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔201460号)等文件精神,现就进一步做好传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)相关工作、积极鼓励和引导民间投资提出以下要求。

一、充分认识做好基础设施领域PPP工作的重要意义

上世纪80年代,我国就开始在基础设施领域引入PPP模式,经过30多年发展,为持续提高我国基础设施水平发挥了积极作用。经济新常态下,继续做好基础设施领域PPP有关工作,有利于推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,增加有效供给,实施创新驱动发展战略,促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生;有利于打破基础设施领域准入限制,鼓励引导民间投资,提高基础设施项目建设、运营和管理效率,激发经济活力,增强发展动力;有利于创新投融资机制,推动各类资本相互融合、优势互补,积极发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。

各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等,切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作,进一步加强协调配合,形成政策合力,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力,共同推动政府和社会资本合作工作顺利开展。

二、加强项目储备

各地发展改革部门要会同有关行业主管部门,根据经济社会发展需要,按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则,切实做好基础设施领域PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理等工作,充分掌握了解各行业PPP项目总体情况。要在投资项目在线审批监管平台及重大建设项目库基础上,建立基础设施PPP项目库,切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。

三、推行项目联审

积极推行多评合一、统一评审的工作模式,提高审核效率。各地发展改革部门要会同相关部门建立PPP项目联审机制,积极引入第三方评估机构,从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等方面,对项目进行综合评估。

四、做好项目决策

加强项目可行性研究,依法依规履行投资管理程序。对拟采用PPP模式的项目,要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策。充分考虑项目的战略价值、经济价值、商务模式、可融资性以及管理能力,科学分析项目采用PPP模式的必要性和可行性,不断优化工程建设规模、建设内容、建设标准、技术方案及工程投资等。

五、建立合理投资回报机制

积极探索优化基础设施项目的多种付费模式,采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息,以及政府投资股权少分红、不分红等多种方式支持项目实施,提高社会资本投资回报,增强项目吸引力。鼓励加大项目前期资本金投入,减轻项目运营期间政府支出压力。鼓励社会资本创新商业模式及体制机制,提高运营效率,降低项目成本。

推进基础设施领域的价格改革,合理确定价格收费标准,依法适当延长特许经营年限,提供广告、土地等资源配置,充分挖掘项目运营商业价值,建立使用者付费和可行性缺口补贴类项目的合理投资回报机制,既要使社会资本获得合理投资回报,也要有效防止政府和使用者负担过重。

六、规范项目实施

对确定采用PPP模式的项目,要按照《招标投标法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。依法签订规范的项目合同,明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、履约监督、信息披露等内容,细化完善合同文本,确保合同内容全面、规范、有效。项目实施期间社会投资人出现重大违约,或发生重大不可抗力等事项,需要政府提前回购的,要合理划分各方责任,妥善做好项目移交。项目结束后,适时对项目效率、效果、影响和可持续性等进行后评价,科学评价项目绩效,不断完善PPP模式制度体系。

七、构建多元化退出机制

政府和社会资本合作期满后,按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作。推动PPP项目与资本市场深化发展相结合,依托各类产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式,丰富PPP项目投资退出渠道。提高PPP项目收费权等未来收益变现能力,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制,增强PPP项目的流动性,提升项目价值,吸引更多社会资本参与。

八、积极发挥金融机构作用

各地发展改革部门要会同有关部门,与金融机构加强合作对接,完善保险资金等参与PPP项目的投资机制,鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式,支持基础设施PPP项目建设。发挥各类金融机构专业优势,鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务,提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作,切实提高PPP项目融资效率。

九、鼓励引导民间投资和外商投资

树立平等合作观念,多推介含金量高的项目,给予各类投资主体公平参与机会,鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。招标选择社会资本方时,要合理设定投标资格和评标标准,消除隐性壁垒,确保一视同仁、公平竞争。探索在PPP项目中发展混合所有制,组建国有资本、民营资本、外商资本共同参与的项目公司,发挥各自优势,推动项目顺利实施。引导民间资本、外商资本参与PPP基金等,拓宽民间资本、外商资本参与PPP项目渠道。鼓励不同类型的民营企业、外资企业,通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。

十、优化信用环境

各地发展改革部门要会同有关部门,加快推进社会信用体系建设,建立健全投融资领域相关主体信用记录,强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识,规范履约行为,形成守信激励、失信惩戒的约束机制,促使相关主体切实强化责任,履行法定义务。加强政务诚信建设,提高政府履约能力,优化社会资本参与PPP项目的信用环境。

各地发展改革部门要高度重视,切实加强组织领导,认真做好统筹规划、综合协调等工作,形成合力,抓好落实。进一步推进简政放权、放管结合、优化服务,对各类社会资本一视同仁。加强PPP政策解读和宣传力度,提高各方对PPP的认知程度,培育积极的合作理念,建立规范的合作机制,营造良好的合作氛围,充分发挥政府、市场和社会资本的合力,保障基础设施领域政府和社会资本合作模式顺利推进。对其他领域的政府和社会资本合作项目,要积极配合有关部门开展相关工作。

 

传统基础设施领域推广PPP模式重点项目

一、能源领域

电力及新能源类:供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、热电联产、电能替代项目等。

石油和天然气类:油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气(LNG)接收站、石油和天然气储备设施等项目。

煤炭类:煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等项目。

二、交通运输领域

铁路运输类:列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目。重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路以及支线铁路,鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目。

道路运输类:公路建设、养护、运营和管理项目。城市地铁、轻轨、有轨电车等城市轨道交通项目。

水上运输类:港口码头、航道等水运基础设施建设、养护、运营和管理等项目。

航空运输类:民用运输机场、通用机场及配套基础设施建设等项目。

综合类:综合运输枢纽、物流园区、运输站场等建设、运营和管理项目,交通运输物流公共信息平台等项目。

 

三、水利领域

引调水工程、水生态治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌区工程、农业节水工程、水土保持等项目。

四、环境保护领域

水污染治理项目、大气污染治理项目、固体废物治理项目、危险废物治理项目、放射性废物治理项目、土壤污染治理项目。

湖泊、森林、海洋等生态建设、修复及保护项目。

五、农业领域

高标准农田、种子工程、易地扶贫搬迁、规模化大型沼气等三农基础设施建设项目。

现代渔港、农业废弃物资源化利用、示范园区、国家级农产品批发市场等项目。旅游农业、休闲农业基础设施建设等项目。

六、林业领域

京津风沙源治理工程、岩溶地区石漠化治理工程、重点防护林体系建设、国家储备林、湿地保护与修复工程、林木种质资源保护、森林公园等项目。

七、重大市政工程领域

采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、道路桥梁以及公共停车场等项目。

 

国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域

实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知

发改投资[2016]2231

 

各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委,新疆生产建设兵团发展改革委:

为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程,现将《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》印发你们,请积极采取有力措施,加大工作力度,切实做好各项工作。

 

附件:传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则

 

国家发展改革委

20161024

 

抄送:财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、工商总局、林业局、旅游局、银监会、证监会、保监会、海洋局、铁路局、民航局、铁路总公司

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